La concentración del riesgo en el sistema general de riesgos laborales en Colombia y la posible vulneración del Principio de Universalidad: propuestas de mejora y líneas de reforma

Abstract

[EN] El Sistema General de Riesgos Laborales (SGRL) en Colombia constituye uno de los pilares fundamentales del modelo de protección social al encargarse de prevenir, atender y compensar las contingencias derivadas de accidentes de trabajo y enfermedades laborales. Su evolución normativa, desde los primeros reconocimientos legales del riesgo laboral en el siglo XX hasta su consolidación como un sistema de aseguramiento gestionado por entidades públicas y privadas, refleja la respuesta institucional del Estado colombiano frente a los desafíos del trabajo decente y seguro. Este sistema ha experimentado una evolución normativa significativa, desde las disposiciones de la Ley 57 de 1915, pasando por los desarrollos del Código Sustantivo del Trabajo y los Decretos de la segunda mitad del siglo XX, hasta llegar a la Ley 100 de 1993 y su posterior reglamentación a través del Decreto 1295 de 1994, la Ley 776 de 2002 y la Ley 1562 de 2012. Su diseño actual se basa en un modelo de aseguramiento obligatorio1, con participación de entidades privadas (las 1 Se resaltan como afiliados obligatorios según el artículo 13 de la Ley 1562 de 2012, los siguientes: “1. Los trabajadores dependientes nacionales o extranjeros, vinculados mediante contrato de trabajo escrito o verbal y los servidores públicos; las personas vinculadas a través de un contrato formal de prestación de servicios con entidades o instituciones públicas o privadas, tales como conteratos civiles, comerciales o administrativos, con una duración superior a un mes y con precisión de las situaciones de tiempo, modo y lugar en que se realiza dicha prestación. 2. Las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado son responsables conforme a la ley, del proceso de afiliación y pago de los aportes de los trabajadores asociados. Para tales efectos le son aplicables todas las disposiciones legales vigentes sobre la materia para trabajadores dependientes y de igual forma le son aplicables las obligaciones en materia de salud ocupacional, incluyendo la conformación del Comité Paritario de Salud Ocupacional (Copaso). Administradoras de Riesgos Laborales – ARL), y se fundamenta en los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad y participación. Pese a su aparente madurez institucional y jurídica, el SGRL presenta fallas estructurales que cuestionan su eficacia y equidad. Entre las principales problemáticas se encuentran: i) la baja cobertura de ciertos grupos poblacionales, especialmente trabajadores independientes e informales; ii) la concentración del riesgo en algunas administradoras, generando asimetrías en la competencia del mercado asegurador; iii) la selección adversa y prácticas de segmentación por riesgo que socavan el principio de solidaridad; y iv) la insuficiencia de los mecanismos de regulación para corregir las fallas de mercado. Estas deficiencias revelan tensiones entre el modelo de aseguramiento privado, los principios constitucionales de la seguridad social y la realidad del mercado laboral colombiano. Esta tesis parte del análisis de dichas problemáticas, formulando como eje central de investigación la tensión entre el funcionamiento real del mercado de riesgos 3. Los jubilados o pensionados, que se reincorporen a la fuerza laboral como trabajadores dependientes, vinculados mediante contrato de trabajo o como servidores públicos. 4. Los estudiantes de todos los niveles académicos de instituciones educativas públicas o privadas que deban ejecutar trabajos que signifiquen fuente de ingreso para la respectiva institución o cuyo entrenamiento o actividad formativa es requisito para la culminación de sus estudios, e involucra un riesgo ocupacional, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida dentro del año siguiente a la publicación de la presente ley por parte de los Ministerio de Salud y Protección Social. 5. Los trabajadores independientes que laboren en actividades catalogadas por el Ministerio de Trabajo como de alto riesgo. El pago de esta afiliación será por cuenta del contratante. 6. Los miembros de las agremiaciones o asociaciones cuyos trabajos signifiquen fuente de ingreso para la institución. 7. Los miembros activos del Subsistema Nacional de primera respuesta y el pago de la afiliación será a cargo del Ministerio del Interior, de conformidad con la normatividad pertinente”. laborales y el principio constitucional de universalidad de la seguridad social. Se toma como periodo de estudio el comprendido entre 2010 y 2020, una década caracterizada por transformaciones en el mercado laboral colombiano, así como por importantes desarrollos regulatorios, económicos y sociales, incluyendo la crisis derivada de la pandemia por COVID-19 hacia el final del periodo analizado. Resulta pertinente destacar que el segmento escogido como muestra en la presente investigación es actualmente relevante pues no han ocurrido cambios normativos que hayan modificado las conclusiones, hallazgos y propuestas que más adelante se precisarán. La investigación se estructura en cuatro capítulos. En el primero, se examina la evolución histórica, normativa y organizativa del sistema de riesgos laborales colombiano, con énfasis en el modelo de aseguramiento, la cobertura, el financiamiento y los principios que lo sustentan. En el segundo capítulo, se realiza un análisis de la protección de los riesgos del trabajo en el derecho español, para extraer las principales conclusiones en clave comparativa. En el tercer capítulo, se realiza un análisis del comportamiento del mercado de riesgos laborales en Colombia, con enfoque sectorial, evidenciando las concentraciones, la composición de los afiliados, los niveles de siniestralidad y las prácticas de selección de riesgo. Finalmente, en el cuarto capítulo se presenta una propuesta de reforma orientada a corregir los desequilibrios identificados, con el objetivo de avanzar hacia un sistema más equitativo, eficiente y universal. La importancia de esta tesis radica en ofrecer una mirada integral del sistema de riesgos laborales en Colombia desde una perspectiva crítica, interdisciplinaria y propositiva, que articule el análisis jurídico con herramientas económicas e institucionales. Se busca así contribuir al debate académico y técnico sobre la sostenibilidad del sistema, la protección efectiva de los trabajadores y el fortalecimiento del principio de universalidad como eje rector de la seguridad social en el país. La hipótesis que se busca probar es que existe concentración en el sistema de riesgos laborales, pero ello es la consecuencia de fallas regulatorias que la incentivan, lo cual le resta dinamismo al incremento de la cobertura natural del sistema, contrariando el principio de universalidad de la seguridad social. Probada la hipótesis, se procederá a realizar algunas propuestas para minimizar dicha